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2020 DiskussionPaperFGSVNeben dem Gesetzgeber und kommunalen Parlamenten gibt es in Deutschland einen Akteur, der erheblichen Einfluss darauf hat, wie unsere Städte aussehen: Die FGSV. Die Breite von Straßen und Radwegen, die Grünzeiten an Kreuzungen oder auch die technischen Parameter und Vorschriften bei Kurven, diese Regelungen durchlaufen zwar die zuständigen Ministerien, doch verfassen sie die Arbeitsgremien eines als gemeinnützig eingetragenen Vereins, der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen (FGSV). Ob ihr Einfluss und die von ihr verfassten Regelungen für den deutschen Straßenverkehr demokratisch legitim und zukunftsweisend sind, wird zunehmend in Frage gestellt. 

Auch in der Fachwelt wächst Wiederspruch gegen die Rolle und Struktur der FGSV. In einem IVP-Discussion Paper plädieren der Dresdner Verkehrswissenschaftler Prof. Dr.-Ing. Udo Becker und der Mobilitätsforscher Prof. Dr. Oliver Schwedes der TU Berlin für ein repräsentatives Verfahren bei der Festlegung von Richtlinien im Straßenverkehr und unterstützen eine wachsende Reformdebatte, die auch der ADFC für dringend notwendig hält. Die Kritik betrifft neben dem Einfluss der FGSV auch die rein technische Perspektive der Beteiligten, die soziale und ökologische Faktoren immer wieder in den Hintergrund treten lässt.

Die FGSV und ihre Arbeitsweise 

Die Hauptarbeit des als gemeinnützig eingetragenen Vereins besteht darin, verkehrstechnische Forschungen zu beantragen und zu betreuen, sowie das gesamte technische Regelwerk für den deutschen Straßenverkehr aufzustellen und dies über seinen eigenen Verlag zu veröffentlichen. Die erarbeiteten Regelwerke bilden den Rahmen für die gesamte deutsche Verkehrsplanung. An den Regelwerken der FGSV kommen Planungsbüros und Behörden faktisch nicht vorbei.

Primär findet die Arbeit des FGSV e.V. in Arbeitsgremien statt, in denen Ministerialvertreter*innen, Wissenschaftlern*innen, mit Vertretern von Ingenieur- und Planungsbüros sowie der Bauwirtschaft zusammenarbeiten. Hauptsächliches Instrument aller Arbeiten sind aber die acht Arbeitsgruppen. Insgesamt ergeben sich 90 Arbeitsgremien. Die von diesen Arbeitsgremien intern beschlossenen Festlegungen werden als Regelwerke bezeichnet. Das sind Richtlinien, Empfehlungen, Hinweise, Merkblätter und andere Arbeitspapiere. Über einen eigenen Verlag veröffentlicht und verkauft die FGSV ihre Regelungen. Die Verkehrsplanungsregelwerke in Deutschland sind daher auch nicht für jedermann frei zugänglich, sondern unterliegen Copyright und müssen gekauft werden.

Einfluss der FSGV auf Planungsprozesse

Der Verein leitet das Erarbeitete an das Bundesministerium für Verkehr weiter, das die dazugehörigen Lizenzen hochpreisig erwirbt. Der Minister oder seine Beamt*innen erstellen ein grünes Vorsatzblatt, das vor die vom FGSV-Verlag gedruckten Dokumente eingeheftet wird. Auf diesem steht im Regelfall: ‚Ich [der Minister] führe hiermit [die Richtlinie] ein. Im Interesse einer einheitlichen Handhabung empfehle ich, die [Regelung] auch in ihrem Zuständigkeitsbereich einzuführen.‘ Die Richtlinie wird offiziell und regulär folgen dann die Länderministerien und die außerdem einbezogenen Gremien wie BaSt oder der Bundesrechnungshof auch der Bitte des Bundesministers. Die Regelung, die bisher nur die Ministerien betrifft, wird durch die Verwaltungsgerichte im Normalfall zur rechtlichen Verpflichtung erhoben. Das resultiert daraus, dass Gerichte im Konfliktfall die Richtlinien der FGSV als Orientierungsmaßstab für ihre Rechtssprechung heranziehen. Die Richtlinien werden so zur rechtlichen Grundlage für alle Planenden, Behörden und Verkehrsteilnehmer*innen. 

In den Gremien der FGSV befinden sich fast ausschließlich Personen mit (verkehrs-)technischem Fachwissen. Der Einflussbereich der FGSV reicht jedoch weit über den technischen Aspekt hinaus. Gesellschaftliche Fragestellungen, die fordern, Ressourcen- und Güterverteilung abzuwägen und zu priorisieren, fallen ebenfalls an. Beispielsweise haben Entscheidungen über die Breite on Radweg und die Grünzeitverteilung an Kreuzungen maßgeblichen Einfluss auf individuelles Verkehrsverhalten, die Wahl des Verkehrsmittels und so auf alle individuellen Lebensrealitäten. 

Kritik an der FSGV

Genau deshalb sollten die Verkehrsregelungen die Lebenswirklichkeit aller in Deutschland lebenden Menschen berücksichtigen. Die Gremien der FGSV bilden jedoch primär einen kleinen, heterogenen Teil der Gesellschaft ab. Der Männeranteil in den Arbeitsgruppen beträgt zwischen 78,9% und 93,2% und in der Satzung steht „Behörden, Körperschaften, Verbände, Unternehmen, Ingenieurbüros und Laboratorien sowie Personen, die an der gemeinsamen Lösung der Aufgaben gemäß § 2 interessiert sind, können auf schriftlichen Antrag Mitglieder des Vereins werden“. Dabei handelt es sich also größtenteils um Expert*innen, die sich bereits alltäglich mit verkehrstechnischen Fragestellungen beschäftigen und nicht selten ein Eigeninteresse an den dort zu treffenden Regelungen besitzen. Vertreter der Zivilgesellschaft oder z.B. Klimaschutzorganisationen, sind in den Arbeitsgremien der FGSV e. V. praktisch nicht vorgesehen.

Der ADFC hat in der Vergangenheit versucht, den rein technischen Blickwinkel auf Verkehrsplanung um eine neue Perspektive und um die ökologische und soziale Dimension zu ergänzen. Unser Ziel ist es, den Radverkehr damit für einen größeren Teil der Gesellschaft sicherer und attraktiver zu machen. Zu nennen ist der Gute-Straßen-für-alle-Gesetzesentwurf, der Vorschläge für eine fahrradfreundliche Überarbeitung der Straßenverkehrs-Ordnung und des höherrangigen Straßenverkehrsgesetzes enthält. Auch haben unsere Untersuchungen ergeben, dass das Niederländische Kreuzungsdesign eine sicherere, fahrradfreundlichere Alternative zu bisherigen FGSV-Regelungen bieten kann.

Mit einer gesellschaftlichen Weichenstellung, zur ‚Mobilitätswende‘ mit den Ziel Klimaschutz, Inklusion und Partizipation kann die FGSV nicht dienen. Die professionellen Hintergründe der beteiligten Personen und Institutionen weisen auf ein Eigeninteresse hin, den jahrzehntelang eingeschlagenen Verkehrsentwicklungs-Pfad weiter zu gehen, am Status quo im großen und ganzen festzuhalten. Der exklusive Arbeitsprozess der Gremien und AGs mit wenig Möglichkeiten der gesellschaftlichen Teilhabe erschwert zudem eine Umorientierung stark und nimmt aktuelle gesellschaftliche Strümungen nicht wahr. Die Autoren betonen „Je länger (…) der aktuelle Entwicklungspfad fortbestehen kann, desto später, desto klimaschädlicher, desto teurer und desto aufwändiger wird das Umsteuern“.

Mögliche Reformen

Wenn weiterhin die beruflich bei Planung, Bau, Unterhalt, Organisation, Verwaltung und Finanzierung tätigen Personen die Richtlinien prägen sollen und die FGSV nicht für die Breite der Gesellschaft geöffnet wird, müssen die zuständigen Ministerien die verschiedenen Interessen ergänzen. In der Schweiz, Schweden oder Norwegen übernehmen von vorn herein die Regierungen oder die öffentliche Verwaltung die Aufgaben komplett, die in Deutschland der FGSV übertragen worden sind.

In ihrem Discussion Paper kommen die Autoren zur Schlussfolgerung, dass diese Art autoritärer, exklusiver Planung in demokratischen Gesellschaften weder zweckmäßig noch angemessen sein kann. Die FGSV müsse sich daher der Gesellschaft gegenüber öffnen und ihr technisches Planungsverständnis um gesellschaftliche Bedürfnisse und Notwendigkeiten erweitern.

In eine demokratische Entscheidungsfindung müssen alle Gesellschaftsgruppen eingebunden werden. Die Autoren des Papers schlagen vor, dies durch die Personenzusammensetzung in den Arbeitsgruppen der FGSV zu gewährleisten oder im Vorhinein eine grundsätzliche Trennung zwischen vorrangig technischen und gesellschaftlich relevanten Themen innerhalb der Richtlinienerstellung vorzunehmen. Verschiedene Gruppen von Verkehrsteilnehmenden z. B. Behindertenverbände, Seniorenbeiräte sollen zur Mitarbeit gebeten werden. Auf diese Weise könnte eine demokratische Entscheidungsfindung endlich auch in die Grundlagen der deutschen Verkehrsplanung einziehen.

Discussion Paper zur Reformbedürftigkeit der For-schungsgesellschaft für Straßen-und Verkehrswesen e.V.

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